公設不計入坪數?法律、行政命令差在哪?

「不動產登記」涉及人民哪種權利?該用何種法規範來約束?就是這篇文章談論的主題,法律和行政命令的區別。

前言

我國現行土地、建物登記之法源為土地法與土地登記規則,內政部規劃制定「不動產登記法」取代,其中草案重點項目之一為「公設不計入登記坪數」,較先前內政部公告的雨遮、屋簷不計入坪數更為讓人震撼,也傳出建商反彈聲音,直言房價又要漲了,但民眾多數則是樂觀其成,認為住家實際坪數多少就是多少,可防止建商欺騙灌水,事實上大臺北地區平均公設比都在百分之30以上,意即帳面上買了50坪的房屋,但其中至少15坪是在買公設,難怪民眾會贊成了。不過後來內政部又表示因為各方意見很多,現在沒有公設不登記的規劃,一切又回到原點,不過我們可以從中初步認識到「不動產登記」涉及人民哪種權利?該用何種法規範來約束?就是這篇文章談論的主題,法律和行政命令的區別。

什麼是法律保留原則

在法治國家下,為了避免國家任意剝奪人民權利,要求國家除非有法律的授權,不得干涉人民之自由、財產,即是所謂的「法律保留原則。不過國家要管到的人民大小事太多了,不可能什麼事情都要由立法院三讀通過法律來執行,例如刑罰、同性結婚等大事,當然要經由法律規定來執行,但如果像生育補助款、申辦繳稅證明等小事,應該可以用其他簡便的方式來執行,例如行政機關自己訂個作業規定就好了,針對不同性質的事項作不同的法規位階處理,這就是「層級化的法律保留原則」,大法官釋字第443號解釋理由書中詳細得建立了這個體系,簡單圖表化如下:

法律保留的密度 國家限制的人民權利種類 應該使用的法規位階
絕對法律保留 生命、身體自由的限制 應以制定法律的方式為之(立法院三讀通過)
相對法律保留 對生命、身體自由以外其他權利、自由的限制;或公共利益的重大補助事項(重要的給付行政) 可以經由法律授權訂定法規命令為之(先制定法律,授權行政機關可自己訂定行政命令補充)
非屬法律保留的次要事項 執行法律的細節性、技術性事項 無須法律授權即可為之(行政機關得自行訂定行政命令作規範)

 

法律、行政命令的區別

依中央法規標準法第2條規定:「法律得定名為法、律、條例或通則。」內政部研擬中的「不動產登記法」自然屬於法律了,內政部未來將草案提請行政院會通過後,仍必須送立法院審議,三讀通過後交由總統公布施行,才是整個法律生效的條件。至於中央法規標準法第3條規定:「各機關發布之命令,得依其性質,稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」規範了行政命令的命名方式,所以「土地登記規則」明顯是行政命令,也是層級化法律保留體系中的「相對法律保留」,由土地法第37條授權內政部訂定的行政命令,其生效條件只要內政部將草案以「令」發布即可生效,事後送立法院備查即可。對人看到「土地登記規則」後面有規則二字,就以為是行政規則,這是錯誤的認知,行政規則依行政程序法第159條的定義,是行政機關內部程序性、裁量性的規定,是層級化法律保留體系中的「非屬法律保留的次要事項」,但土地登記影響人民財產權甚多,雖然財產權沒有重要到非一定要經由法律鉅細靡遺的規範,但至少一定要有法律授權訂定的行政命令始可,不可能單就行政規則就加以實行了。

土地登記事項一定要透過法律規定嗎?

其實不用,從以上的法律保留層級體系可以看出,土地登記事項主要是對人民財產權的限制,並不涉及生命、身體自由,所以只要有法律授權而訂定的行政命令,就可以合憲,所以現階段的「土地登記規則」就足以應付了。如果內政部要貫徹自己意志的話,直接修改土地登記規則就可以了,自行發布就可以生效,不會有違憲問題;如果是用制定「不動產登記法」的方式呢?當然提升為法律位階,對於人民當然形式上更有保障,但過程必需經過立法院,很有可能遇到阻力,不是法案過不了、就是被修得失去原意,如果通過的條文不妥,要修改的話又要重跑一次立法院流程,曠日廢時,所以政府在實行政策的時候,當然一定要透過法規,但選擇使用什麼法規位階,除了法律學外,也是一門政治學的學問了。