「不動產登記」涉及人民哪種權利？該用何種法規範來約束？就是這篇文章談論的主題，法律和行政命令的區別。

前言

我國現行土地、建物登記之法源為土地法與土地登記規則，內政部規劃制定「不動產登記法」取代，其中草案重點項目之一為「公設不計入登記坪數」，較先前內政部公告的雨遮、屋簷不計入坪數更為讓人震撼，也傳出建商反彈聲音，直言房價又要漲了，但民眾多數則是樂觀其成，認為住家實際坪數多少就是多少，可防止建商欺騙灌水，事實上大臺北地區平均公設比都在百分之30以上，意即帳面上買了50坪的房屋，但其中至少15坪是在買公設，難怪民眾會贊成了。不過後來內政部又表示因為各方意見很多，現在沒有公設不登記的規劃，一切又回到原點，不過我們可以從中初步認識到「不動產登記」涉及人民哪種權利？該用何種法規範來約束？就是這篇文章談論的主題，法律和行政命令的區別。

什麼是法律保留原則

在法治國家下，為了避免國家任意剝奪人民權利，要求國家除非有法律的授權，不得干涉人民之自由、財產，即是所謂的「法律保留原則」。不過國家要管到的人民大小事太多了，不可能什麼事情都要由立法院三讀通過法律來執行，例如刑罰、同性結婚等大事，當然要經由法律規定來執行，但如果像生育補助款、申辦繳稅證明等小事，應該可以用其他簡便的方式來執行，例如行政機關自己訂個作業規定就好了，針對不同性質的事項作不同的法規位階處理，這就是「層級化的法律保留原則」，大法官釋字第443號解釋理由書中詳細得建立了這個體系，簡單圖表化如下：

法律、行政命令的區別

依中央法規標準法第2條規定：「法律得定名為法、律、條例或通則。」內政部研擬中的「不動產登記法」自然屬於法律了，內政部未來將草案提請行政院會通過後，仍必須送立法院審議，三讀通過後交由總統公布施行，才是整個法律生效的條件。至於中央法規標準法第3條規定：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」規範了行政命令的命名方式，所以「土地登記規則」明顯是行政命令，也是層級化法律保留體系中的「相對法律保留」，由土地法第37條授權內政部訂定的行政命令，其生效條件只要內政部將草案以「令」發布即可生效，事後送立法院備查即可。對人看到「土地登記規則」後面有規則二字，就以為是行政規則，這是錯誤的認知，行政規則依行政程序法第159條的定義，是行政機關內部程序性、裁量性的規定，是層級化法律保留體系中的「非屬法律保留的次要事項」，但土地登記影響人民財產權甚多，雖然財產權沒有重要到非一定要經由法律鉅細靡遺的規範，但至少一定要有法律授權訂定的行政命令始可，不可能單就行政規則就加以實行了。

土地登記事項一定要透過法律規定嗎？

其實不用，從以上的法律保留層級體系可以看出，土地登記事項主要是對人民財產權的限制，並不涉及生命、身體自由，所以只要有法律授權而訂定的行政命令，就可以合憲，所以現階段的「土地登記規則」就足以應付了。如果內政部要貫徹自己意志的話，直接修改土地登記規則就可以了，自行發布就可以生效，不會有違憲問題；如果是用制定「不動產登記法」的方式呢？當然提升為法律位階，對於人民當然形式上更有保障，但過程必需經過立法院，很有可能遇到阻力，不是法案過不了、就是被修得失去原意，如果通過的條文不妥，要修改的話又要重跑一次立法院流程，曠日廢時，所以政府在實行政策的時候，當然一定要透過法規，但選擇使用什麼法規位階，除了法律學外，也是一門政治學的學問了。