內政部就921慰助金發放對象準據之函釋違憲?

   憲法增修條文第二條第三項規定,總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置。又對於人民受非常災害者,國家應予以適當之扶助與救濟,憲法第一百五十五條亦定有明文。此項扶助與救濟,性質上係國家對受非常災害之人民,授與之緊急救助,關於救助之給付對象、條件及範圍,國家機關於符合平等原則之範圍內,得斟酌國家財力、資源之有效運用及其他實際狀況,採取合理必要之手段,為妥適之規定。臺灣地區於中華民國八十八年九月二十一日發生罕見之強烈地震,人民遭遇緊急之危難,對於災區及災民,為實施緊急之災害救助、災民安置及災後重建,總統乃於同年月二十五日依上開憲法規定之意旨,發布緊急命令。行政院為執行該緊急命令,繼而特訂「中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點」(以下簡稱執行要點)。該緊急命令第一點及執行要點第三點第一項第四款規定目的之一,在對受災戶提供緊急之慰助。內政部為其執行機關之一,基於職權發布八十八年九月三十日台(八八)內社字第八八八五四六五號、八十八年十月一日台(八八)內社字第八八八二三三九號及八十八年十月三十日台(八八)內社字第八八八五七一一號函,對於九二一大地震災區住屋全倒、半倒者,發給慰助金之對象,以設籍、實際居住於受災屋與否作為判斷依據,並設定申請慰助金之相當期限,旨在實現前開緊急命令及執行要點規定之目的,並未逾越其範圍。且上述設限係基於實施災害救助、慰問之事物本質,就受非常災害之人民生存照護之緊急必要,與非實際居住於受災屋之人民,尚無提供緊急救助之必要者,作合理之差別對待,已兼顧震災急難救助之目的達成,手段亦屬合理,與憲法第七條規定無違。又上開函釋旨在提供災害之緊急慰助,並非就人民財產權加以限制,故亦不生違反憲法第二十三條之問題。 理由書       憲法增修條文第二條第三項規定,總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置。又對於人民受非常災害者,國家應予以適當之扶助與救濟,憲法第一百五十五條亦定有明文。此項扶助與救濟,性質上係國家對受非常災害之人民,授與之緊急救助。關於救助之給付對象、條件及範圍,國家機關於符合平等原則之範圍內,得斟酌國家財力、資源之有效運用及其他實際狀況,採取合理必要之手段,為妥適之規定,享有較大之裁量空間。臺灣地區於八十八年九月二十一日發生罕見之強烈地震,人民遭遇緊急之危難,對於災區及災民,為實施緊急之災害救助、災民安置及災後重建,總統乃於同年月二十五日依上開憲法規定意旨,發布緊急命令。該緊急命令以及執行機關所為之補充規定,其程序與本院釋字第五四三號解釋意旨,雖有未合,尚不生違憲問題,業經該號解釋有案,惟其內容仍應符合法治國家憲法之一般原則,以維憲政體制。

        緊急命令具有暫時變更或代替法律之效力。上開緊急命令第一點規定,中央政府為籌措災區重建之財源,應縮減暫可緩支之經費,對各級政府預算得為必要之變更,調節收支移緩救急,並在新臺幣八百億元限額內發行公債或借款,由行政院依救災、重建計畫統籌支用,並得由中央各機關逕行執行,必要時得先行支付其一部分款項。又上揭執行要點第三點第一項第四款規定,緊急命令第一點所定之救災、重建計畫統籌支用項目,包括受災戶慰助、補貼及減免在內。上開緊急命令第一點及執行要點第三點第一項第四款規定目的之一,乃在由執行機關衡酌國家財力、資源之有效運用及其他實際情況,對地震災區之受災戶提供緊急之慰助,符合憲法第一百五十五條規定之意旨。且為執行之迅速及實效,緊急命令之執行機關,非僅指中央政府之行政院,依有關災害救助、災民安置及災後重建等不同業務性質,並得由中央各該主管機關逕予執行,內政部即為執行該命令中央主管機關之一。
        為執行前開緊急命令,內政部乃對於九二一大地震受災區之住屋全倒或半倒者,給予一定之救助、慰問金,並基於職權發布八十八年九月三十日台(八八)內社字第八八八五四六五號及八十八年十月一日台(八八)內社字第八八八二三三九號及八十八年十月三十日台(八八)內社字第八八八五七一一號函,敘明對於九二一大地震災區住屋全倒、半倒者,發給救助及慰助金之對象,限於災前有戶籍登記者為準,且實際居住於受災屋之現住戶,由戶長或現住人員具領,未居住於受災毀損住屋者,不予發放。至如未設籍而有實際居住之事實者,得以切結書由村、里長認定後申領,並應於一定期間申請等情。九二一震災發生後,實際居住於受災屋之人民,於劫難倖存之餘,因房屋倒塌或受嚴重之毀損,斷垣殘壁,頓失風雨之遮蔽,生活起居將暴露於大自然外力之間,甚或流離失所,生命、身體、財產之安全及精神之安寧均陷於重大之危懼,基本生活之維持有難以為繼之虞,亟需國家即時之緊急慰助。且實際居住於受災屋而受非常災害之人民,具有生存照護之緊急必要,與未實際居住於受災毀損之住屋者,尚有安身立命之所,所需照護之迫切程度,兩者相較,緩急輕重,自屬有別,所處危困之境遇,亦截然不同。是上開函釋鑑於地震災區之實際狀況,斟酌生存緊急照護之迫切差異性,於採取上述緊急救助措施時,對於九二一大地震災區住屋全倒、半倒者發給慰助金,以設籍、實際居住於受災屋與否作為判斷依據,並設定申請慰助金之相當期限,係基於實施災害救助、慰問之事物本質,以合理之手段作不同之處理,為差別之對待,已兼顧震災急難慰助之目的達成,乃在實現前開緊急命令及其執行要點規定之目的,所為必要之補充規定,並未逾越其範圍,與憲法第七條規定亦無牴觸。又此項緊急慰助之給付,旨在提供受非常災害者之緊急慰助,並非對人民財產權損失之補償,是對於不符合慰助條件者,不予給付,本質上並未涉及人民財產權之限制,故不生違反憲法第二十三條之問題。
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