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大學教授利用政府補助款採購器材,是否具刑法上公務員身分?

一、案例

國立大學教授甲,受國科會計畫補助從事學術研究,依該校採購作業要點規定,採購金額逾十萬元、未達一百萬元者,由申請單位填具申請單,並取具估價資料簽會有關單位,奉校長或其授權人核准後,由採購承辦單位公開取具三家以上書面報價或企劃書方式辦理,投標廠商未達三家,得授由採購承辦單位以比較(二家)或議價(一家)辦理;建教合作經費未逾十萬元之採購及核銷,授權由研究計畫主持人核准並簽會有關單位,逕行辦理。甲為圖經費核銷之方便,遂請廠商乙、丙、丁開立多筆十萬元以下之不實發票及單據;另甲尚積欠廠商戊實驗室維修費費用二十萬元,遂要求廠商開立金額均為十萬元以下、營業人互易、由甲指定品名發票供其核銷,廠商惟恐無法得到價金,遂皆配合甲之指令,學校之會計人員也未發現其中異狀,隨後將款項撥入廠商帳戶。

本案經檢察官偵查起訴,一、二審法院皆認定以科國會補助款辦理採購之甲為刑法上之公務員,違反「公務員利用職務上機會詐取財物罪」、「公文書登載不實罪」等罪,與廠商成立共同正犯而判處有罪,而本案之檢察官及被告皆不服二審判決,上訴至最高法院,最高法院認定甲非刑法上公務員,且無不法所有意圖,僅成立「使公務員登載不實罪」,將原判決撤銷發回

二、刑法上公務員之概念

刑法第10條第2項:「稱公務員者,謂下列人員:一、依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限,以及其他依法令從事於公共事務,而具有法定職務權限者。二、受國家、地方自治團體所屬機關依法委託,從事與委託機關權限有關之公共事務者。」刑法上之公務員可分為三大類,分述如下:

(一)身分公務員

第一款前段「依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限」者,實務上多以「是否在編制之內」、「是否經國家考試及格,經人事考銓合格實授任用」為認定,惟約聘僱人員及選舉產生之公職人員,若符合上開條文之要件,亦為身分公務員。此具有法定職務權限之公務員,在其所從事公共事務範圍內之事項,並不以涉及公權力為必要,雖本質上屬私經濟行為而兼與公共事務有關者,亦包括在內。至於法定職務權限之法定,則係指法律規定、法規命令等而言,包括各機關組織法或條例、機關內部行政規則在內。

(二)授權公務員

第一款後段「其他依法令從事於公共事務,而具有法定職務權限者」,則係指雖非身分公務員,但若因法令授權而從事於公務事務,且具有法定職務權限者,則為授權公務員,惟適用前提除須依法令授權外,且須以行使公權力從事公共事務為必要。國家機關之行為作用可分為公權力行為及私經濟行為,若只是為私經濟行政行為,如學校教師、台電人員採購辦公用品等,則因非屬公共事務,並不會構成刑法上的公務員。

實務對於公營事業或學校辦理依政府採購法辦理採購之人員,因「於招標、審標、決標、履約及驗收等行為,悉與公共利益攸關,且係執行公權力之行為」,將其認定為本條文之授權公務員。

(三)委託公務員

第二款「受國家、地方自治團體所屬機關依法委託,從事與委託機關權限有關之公共事務者」,私經濟行為之民事委託則應予排除,限於涉及公權力行使及公共事務之事項。例如行政程序法第16條第1項規定:「行政機關得依法規將其權限之一部分,委託民間團體或個人辦理。」即屬之,受託之民間團體或私人於行使公權力執行公共事務時,即為本款之委託公務員。

三、案例解析

本案主要爭點在於「甲依國科會補助,採購器材時,其是否為刑法上之公務員」,以及「甲主觀上是否具有不法所有意圖」,以下分就本案二審、三審判決比較。

 (一)二審判決

國立大學辦理科研採購時,依科學技術基本法之規定雖不適用政府採購法,而依政府補助科學技術研究發展採購監督管理辦法之規定辦理,並得約定採購方式。惟此係基於科技研究發展在本質上是追求知識探索與智慧創新,具變動性、進步性、時效性與不可預測性,為使研究計畫順利進行之採購程序,雖不適用政府採購法,然此係為促進科學研究發展,於採過程中不受諸多程序上之限制,簡他作業程序使然,此部分之採購性質,實不因係適用政府採購法辦理之採購,抑或依政府補助科學技術研究發展採購監督管理辦法所辦理之採購,其公權力介入之程序而有差異,甚且依國科會給予之補助辦理之科研採購,政府給予公款補助之目的,係為促進國家科學研究發展,更與公共事務有關,與單純私人購置用品實有差異,就中正大學執行國科會補助辦理上揭研究計畫之採購,自與國家之權力作用有關者,而屬於公共事務之範圍

相關器材之採購驗收程序需依科學技術基本法、政府補助科學技術研究發展採購監督管理辦法及該國立大學採購作業要點等規定為之,是其所為之採購、驗收程序亦係受學校依法委託授權,而從事與該校有關採購公用器材之公共事務,自亦屬修正後刑法第10條第2項之「授權公務員」

國立大學之各項收入,均應納入校務基金辦理,是故納入校務基金之各項費用,顯非計畫主持人(甲)之私人財物,而係屬公款性質。甲係以詐術使學校內具有最終決定權之校長或授權代簽人核准撥付相關款項,且認為刑法上詐欺取財罪為即成犯,於施用詐術使人交付財物,其犯罪行為即完成,至於以詐術取得之財物,行為人雖供其指導學生所使用均無礙於其不法所有意圖之認定,此乃犯罪後態之問題,不影響罪名之成立

綜上所述,甲利用國科會補助採購研究器材,屬刑法第10條第2項第1款後段之「授權公務員」,且利用執行職務之機會,基於不法所有意圖施用詐術取得公款,成立「公務員利用職務上機會詐取財物罪」,另違反刑法第213條「公文書登載不實罪」及第216條「行使偽造文書罪」等罪。

(二)三審判決

本案上訴至最高法院後,最高法院法官對於公務員身分及不法所有意圖之認定有不同見解,將原審判決撤銷並發回更審,判決內文重點如下:

最高法院認為甲依據「科學技術基本法」規定承辦國科會、工研院等委託機關補助之科技研究經費採購事務,不適用「政府採購法」招標、審標、決標之規定,非執行公權力行為之「公共事務」,不具「授權公務員」身分。理由主要為:

採購行為是否適用政府採購法,與公權力行使有絕對的關聯,自為判定是否屬於刑法上公務員之重要依據科學技術基本法特別於受政府補助或委託進行科研採購之情況下,不論採購金額與補助比例為何,明示排除政府採購法之用,以追求科學研究之彈性與便利。基於特別法優於普通法及程序從新原則,可知公立學校接受國科會等委託機構補助專題研究計畫經費所辦理之科學技術研究發展採購,不論其金額大小,均排除政府採購法之適用。且依甲所簽署之「專題研究計畫執行同意書」,亦無明文約定關於國科會補助之專題研究計畫經費應依政府採購法辦理,故甲執行研究計畫辦理科研採購程序時,自無政府採購法之適用,僅係依國科會與學校專題研究計畫補助合約辦理科研採購之人員而已,自非刑法之「授權公務員」

國科會補助經費所辦理之科研採購,因不適用政府採購法,雖然國科會與受補助學校得於補助契約另外約定採購之方式,但此乃雙方契約「約定」而非「法定」,是縱使於專題研究計畫補助合約書中合意約定:「於執行研究計畫辦理採購時,依政府採購法及其他相關法令辦理」,亦僅係謂採購方式之程序事項依政府採購法辦理,並非因此而成為政府採購法所規範之採購行為。原判決認為:雖不適用政府採購法,惟仍應依科學技術研究發展採購監督管理辦法辦理採購,公權力介入之程度不因此而有所差異,並認為政府給予「公款」補助之目的,與促進國家科學研究發展之「公共事務」有關。無限擴張公款與公共事務之概念,因以國立大學而言,在學校中所有教學、研究工作,哪一項與教育無關,而教育屬於「公共事務」,依此推論,不啻所有私經濟行為均屬「公共事務」,全部適用「授權公務員」,其適用法則不當至為明顯;又所謂「公款」用語於現行法中並無特定法規賦予嚴格之定義,散見於各種法規中,非屬嚴格之法律念,如欲判定本件國科會補助款及公立大學校務基金款項之性質,仍宜由其實際執行款項性質是否與公權力行使有關著手,不得以辭害義,率爾以其有「公款」之名,即誤會與「政府採購法」中公權力之行使有任何關聯

另外判決也提到,本件科研採購,已如前所述不適用政府採購法,亦無招標、審標、決標爭議之審議判斷既視同訴願決定等之規定,不屬於行政處分,自非執行公權力之「公共事務」行為。且「科學技術研究發展採購監督管理辦法」係依「科學技術基本法」第6條第4項規定訂定,而「科學技術基本法」既已排除「政府採購法」之適用,自無再依「科學技術研究發展採購監督管理辦法」之規定,逾越母法回頭適用「政府採購法」之理。原判決指摘甲為規避該校採購作業要點之規定,以不實單據採購核銷經費,固有不當,但上開要點屬「行政規則」性質,不能以該要點係依政府採購法訂定,即認定辦理該校科研採購即涉及公權力之行使,而與公共事務有關

貪污治罪條例之「公務員利用職務上機會詐取財物罪」為刑法詐欺罪的特別規定,行為人主觀上須具備不法所有意圖實屬當然。在不法所有意圖的認定上,最高法院也作出和原審法院不同的見解,認為甲購買相關設備、器材係供學生「公用」,無不法所有意圖,其理由略以:甲之犯罪動機係因教學所需,為求一時採購急迫與便利,其所取得之經費亦用於購置研究用之儀器,該等儀器均置於學校實驗室供學生使用,其主觀上係將採購之儀器視為中正大學之「公物」,而非私人財物,當無為自己不法所有之意圖。原判決置其動機不論,逕自認定甲以公款採購上述公用器材,主觀上有為自己不法所有之意圖,並以詐欺罪為即成犯為由,遽認甲於取得學校所撥付之採購款項時,其犯罪行為即已完成,至於其以詐術取得之財物,係供己獨自使用或供多數之特定人使用,乃犯罪後態度之問題,並不影響罪名之成立云云,顯係將犯罪構成要件之「意圖」,誤為犯罪後態度之問題。有適用法則不當及理由矛盾之違誤。

綜上所述,某甲既非刑法上公務員,且並無詐取財物之不法所有意圖,不成立「公務員利用職務上之機會詐取財物罪」及「公務員登載不實罪」,甲以不實發票所製作之請購單、支出憑證黏存單等文書均非公文書,係觸犯刑法第214條之「使公務員登載不實罪」,最高法院將原判決甲及廠商有罪之部分均撤銷,發回原審法院,其他上訴予以駁回。

四、結語

大學教授疑似使用假發票詐領國科會補助款等案件,除了本案外,另有相當多的類似案件,目前仍由彰化地檢署依違反貪污治罪條例等法律加以偵辦中,如今最高法院否定大學教授於辦理國科會補助款採購時具有公務員身分,和下級法院和檢察機關所持見解有所不同,以本案來說,若最後論以刑法第214條之「使公務員登載不實罪」,其刑度為三年以下有期徒刑,且依實務對於本罪之見解,是否成立本罪仍有疑問(實務認為若公務員對於登載之內容有查證義務的話,則不成立本罪),與貪污治罪條例之七年以上有期徒刑南轅北轍,故本案最高法院之見解對於日後相類似案件具有決定性之作用,且可預料到的,對於國內科研採購或國科會補助政策也會有重大影響,未來實務見解的走向仍值得觀注。

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