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立委提案鄉鎮市長改官派,該廢除鄉鎮市選舉嗎?

繼農田水利會會長改官派後,民進黨立委再提案廢除鄉鎮市長、鄉鎮市民代表的選舉,全面改為官派。主要理由為目前六都人口已經占全國人口7成(直轄市的區長是官派),鄉鎮市長選舉顯得沒必要,加上民選的鄉鎮市長常常發生弊案、很多是黑道等等,所以提案廢除鄉鎮市的選舉,首長全部改成官派,但國民黨馬上表示誓死反對,爭論不休。


法律評析

壹、緣起

地方制度法第57條前段規定:「鄉(鎮、市)公所置鄉(鎮、市)長一人,對外代表該鄉(鎮、市),綜理鄉(鎮、市)政,由鄉(鎮、市)民依法選舉之。」及同法第33條規定:「、、、鄉(鎮、市)民代表分別由直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民依法選舉之、、、。」為現行鄉(鎮、市)長及代表採民選之明文規定。

我國實施地方自治多年,但地方治理迭有黑金政治、派系政治、行政效率低落及財政不當支出等問題,在鄉(鎮、市)層級特別嚴重,根據統計顯示,絕大多數民眾認為黑金問題在我國選舉中相當嚴重,且較多數民眾認為,官派之鄉(鎮、市)長並不見得就會輕忽地方建設,且較有可能提高行政效率,爰有廢除鄉(鎮、市)選舉,改採官派之芻議產生。

 

貳、改制官派之優劣勢評估

 

一、改善地方派系及黑金政治

正面意見

反面意見

我國雖力行地方自治多年,但是鄉(鎮、市)自治不僅未能落實,且已逐漸淪為地方派系、黑金、金權所掌握,有研究指出黑道滲入鄉(鎮、市)普及率已達八、九成,更有些代表會民代出身黑背景的高達60%,且有民調顯示接近69%的民眾為鄉(鎮、市)級選舉易造成黑金政治與派系介入,影響基層選風,一項針對地方政府首長、機關主管與民意代表對鄉(鎮、市)選舉最大問題之研究亦指出,認為地方派系介入選舉為鄉(鎮、市)存在之最大問題者有41.2%,派系政治除了掌控地方政經資源、互相對立破壞地方和諧外,也影響選舉中「選賢與能」的價值,若能廢除鄉(鎮、市)自治選舉,將能切斷此惡質化之選風與地方政治。

鄉(鎮、市)選舉、自治之惡質化,並非自治本身所造成,而是攸關鄉(鎮、市)層級區劃不合理,以及鄉(鎮、市)代表會選舉制度不當,方衍生地方政治發展黑道化與派系化,若驟然停止鄉(鎮、市)自治選舉,或有可能造成地方派系、黑金轉戰縣選舉,故停止鄉(鎮、市)選舉,能否改善此問題,二者間並無明確之因果關係

 

二、官派與地方行政事務之推動

正面意見

反面意見

根據統計,全國鄉(鎮、市),極少數自主財源逾50%,大部分皆依賴上級補助,自有財源佔歲入之比率不足40%,其中來源較穩定的課稅收入也僅佔不到25%,若事事仰賴上級政府,難以實現地方自治,此外,財源不足壓縮地方自治運作的能力,亦因選舉因素造成許多不當支出,若能取消鄉(鎮、市)自治地位,重新調整組織編制與人事,將能減少地方財政資源之浪費,且廢除鄉(鎮、市)選舉後,可省下逾百億元之行政支出,此外,鄉(鎮、市)公所人力素質良莠不齊,影響施政品質,再者,縣與鄉(鎮、市)權責劃分不清,影響業務整合,增加人民困擾,而鄉(鎮、市)之間本位主義作祟,更影響了全縣性事務之推動,形成了決策與執行的落差。

地方行政首長若不瞭解地方特殊的民情、文化,地方政府之服務若與民眾之需求無法配合,欠缺即時性與回應性,亦會造成地方行政事務之推動失當,鄉(鎮、市)層級是民眾參與公共事務及培養地方認同、鄉土意識之管道,若廢除鄉(鎮、市)自治,將妨礙地方民主文化之型塑,更有礙法中地方自治之原則與民主之精神

有研究指出,鄉(鎮、市)地區民眾對於鄉(鎮、市)政府的認同高於區制下的民眾,並且在政治參與方面,鄉(鎮、市)也明顯強化區制下的民眾,也較能促進地方居民的政治參與。

 

三、減化行政層級暨增進政府效能

正面意見

反面意見

我國幅員狹小,分設中央、省、縣(市)、鄉(鎮、市)等政府,並不適當,而鄉(鎮、市)公所轄區甚小,在資訊發達與交通便利的時代,若於縣之下再設鄉(鎮、市)層級,事事需再層層上轉,徒增公文往返的時間,為提升行政效率、避免疊床架屋,應精簡為中央與縣(市)二級制,故鄉(鎮、市)長應改為官派。

以「精省」為例,目前無具體資料得以佐證精減政府層級與增進行政效率間之關係,若貿然推動新制度,並不能保證政府行政效率之提升。有研究指出在公共服務品質與行政效能方面,除鄉(鎮、市)公所的親切程度稍微高於區公所外,其餘沒有太大差異,故廢除鄉(鎮、市)地方自治能提升公共服務品質與效能的說法,缺乏證據可資證明。

 

參、鄉(鎮、市)長改制為官派之配套措施

 

一、鄉(鎮、市)改制為區公所後之治理困境

鄉(鎮、市)公所改制為區公所後面臨的治理問題,最主要是涉及到體制轉換,許多業務處理上與以往鄉(鎮、市)公所自行辦理的方式有所不同,加上原本的地理環境與性質,都存在著差異。因此合併後,很多制度規範是否適用各區,便遭到質疑。以往鄉(鎮、市)公所可自行制定出「因地制宜」的政策;面對急迫性問題時,有權限展現出積極與主動的施政,不必像區公所必須事事呈報,或因權限不足,可能造成行政效率與效能不佳,其治理困境可歸納出以下幾點:

  (一)各區及縣政府各局處與區的業務磨合。

  (二)區治理受限於權限劃分,導致治理權力不足,事事須向上級呈報,恐造成行政效率與效能不佳。

  (三)合併後的業務量增加,人力資源可能不足。

  (四)區長職等不高造成橫向或對外溝通產生問題。

  (五)各區施政一致性與差異性的公平問題。

  (六)行政區劃問題,各區的人口、面積、性質差異大,市政資源難以合理分配。

 

二、因應策略與建議

  (一)擴大與落實「區務會議」,定期檢討區公所「業務調整」與「權限劃分」之合理性;「社會資源整合」與「強化里辦公室功能」;「業務性質與比重」原則下的「區長職等」劃分;最重要的,還是必須建構縣政府各單位與區公所及里辦公室間行政一體的概念,彼此協調合作,相輔相成如此才能解決體制轉變所帶來的治理問題。

  (二)若要提升區公所的治理能力,區公所應轉型為區級政府,且「區」內得依實際發展情形劃分「次分區」。「次分區」係將某些具有地域性質的鄰里集結起來,使其得以利用當地特色再作空間發展規劃,俾以有效利用里鄰資源並凝聚居民的向心力,區公所必需善用治理的觀念與作為,加強與里辦公處、社區發展協會或第三部門等的「共同治理」功能。

  (三)縣政府各局處辦理之業務,若屬於區域性業務又與區公所職掌關係密切者,得適度權力下放,授權由區公所逕行辦理,得增進行政效率。

  (四)重視區長本身的職能角色,區長的職等不應僅以「區人口數」為依據,應考慮「業務性質與比重」之現實狀況,以求職等的劃分原則更趨合理,可再探討區長的任用方式或增加任用條件。

 

肆、結語

鄉(鎮、市)自治選舉的取消,並不必然是侵害地方自治或公民參政權的做法,如果肯定鄉(鎮、市)自治有其價值,肯定由下而上的基層民主決策有其絕對的重要性,在鄉(鎮、市)自治價值遭受根本挑戰之際,如何防止基層政治惡質化,反噬地方自治根基,以求貼近民主政治的精神,則去中央化、去集權化,快速反應地方需求與價值特色的鄉(鎮、市)自治理想境界,才有實現的可能。

廢除鄉(鎮、市)選舉及鄉(鎮、市)長改為官派與否之議題,仍須社會各界理性的討論與評估,尤其不可忽視配套機制之建立,例如合理調整行政區域之劃分、官派制度下的鄉(鎮、市)長是否應具文官資格,以及村里長之定位等問題,都是日後應關注之重點。


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